더불어민주당이 4+1 협의체를 통해 정의당 바른미래당 민주평화당 대안신당과 함께 선거법을 바꾸려 했던 이유는 무엇일까.
장영수 고려대 교수(법학전문대학원)은 “비례성을 높이기 위해서”라고 설명했다. 그는 2019년 1월 정치개혁특별위원회(이하 정개특위) 자문위원단에서 활동했다. 자문단은 연동형 비례대표제를 도입한 선거법 개정안의 기초를 마련했다.
장 교수는 3월 24일 고려대에서 만난 취재팀에게 “지방선거, 국회의원 선거 등 역대 선거에서 국민의 의사와 의석이 계속 분리됐기 때문에 개혁이 필요했다”고 말했다.
장 교수에 따르면 정당 지지도에 따른 의석 배분이 국민의 의사를 가장 정확하게 반영한다. 국회에 무소속 당선자가 얼마나 적은지를 보면 알 수 있다고 했다.
제헌국회 시절에는 무소속 의원이 제일 많았다. 시간이 지나면서 유권자는 무소속 의원이 입법 활동을 제대로 하지 못한다고 느꼈다. 이에 따라 정당을 보고 지지하는 성향이 강해졌다.
그런데 특정 정당이 근소한 차이로 이기는 현상이 계속되면 사표가 많이 생겨 국민의 의사가 굉장히 심각하게 왜곡되는 문제가 생긴다. 예를 들어 지난 지방선거에서 더불어민주당은 득표율 60%로 의석의 80~90%를 가져갔다.
지역구에서는 표차가 근소해도 결과가 극단적이다. 한쪽은 48% 득표로 1석을 얻지만 다른 한쪽은 43%를 득표하고 낙선한다.
비례성이 떨어지는 단순 다수대표제는 거대정당 2개가 대립하는 양당제로 귀결됐다. 지독한 교착상태는 양당제의 대표적인 문제점이다. 한 당이 반대하면 다른 당은 아무것도 할 수 없다.
조성복 중앙대 연구교수(독일유럽연구센터)는 “어느 정당이 국회의 과반을 차지하지 못해 입법을 하지 못하는 기형적인 상황”이라며 양당제가 식물국회를 초래한다고 지적했다. 양당이 화합하기보다는 비난하는 구도가 1987년 민주화 이후 계속된 이유다.
다당제에서는 두 세력의 교착상태가 사라진다. 어느 정당이 과반을 차지해 마음대로 밀어붙이지 못하고, 여러 당이 이해관계를 조정하여 타협하고 거래한다.
심상정 정의당 상임선대위원장은 “다양한 삶이 있기 때문에 다양한 정당이 있어야 한다”고 다당제의 필요성을 역설했다. 김수민 정치평론가는 다당제가 되면 지금보다 훨씬 더 많은 경제주체를 대표하는 당이 나온다고 예측했다.
이제까지 유권자는 거대정당이 자신을 대변하지 못한다고 느낀다. 한국갤럽에 따르면 유권자의 28%가 무당파로 지지하는 정당이 없다.
장영수 교수는 “양당제를 바로잡을 정치인이 필요하다고 느껴 ‘안철수 신드롬’도 불었다”고 회고했다. 그러나 신인 정치인과 소수당의 등장만으로는 정치개혁이 어려워서 연동형 비례대표제를 도입했다고 한다.
비례대표제는 정당이 득표율대로 의석수를 가져가는 제도다. 30% 득표하면 전체 의석의 30%를, 20% 득표하면 전체 의석의 20%를 확보한다. 네덜란드나 스웨덴처럼 인구가 적은 국가는 순수 비례대표제로 지역구 선거 없이 정당 투표만 한다.
한국은 지역구의원 선출제와 비례대표의원 선출제를 합쳐서 운용했다. 새로 도입한 연동형 비례대표제는 두 제도를 연계(연동)한 제도다. 국회 정원 300석 중 47석(비례대표 의석)을 국민이 선택한 비율대로 정당에 배분하는 식이다.
전체 의석은 정당 투표에서 결정난다. 어느 정당이 30%를 득표하면 90석이 된다. 지역구에서 40석을 얻었다면 90석 중에서 40석을 뺀 나머지 50석만 비례대표 명부 순서대로 의석을 받는다.
연동형 비례대표제를 하면 유권자 필요에 맞는 정당의 지형이 생길 수 있다. 소수정당의 원내 진입과 성장이 쉬워지면서 다당제가 가능하므로 협치 문화가 정착할 것으로 기대됐다.
박동천 전북대 교수(정치외교학과)는 연동형 비례대표제를 높게 평가했다. 박 교수는 “한국은 다수대표제 때문에 득표율 40%를 넘지 못하는 두 정당이 의석의 80~90%를 차지해 소수당 지지자 의견을 의석으로 반영되지 못하는 악순환이 되풀이됐다”고 말했다.